Por Gerardo Távara
Las encuestas sobre intención de voto para el 11 de abril del 2021 muestran que ocho o diez partidos políticos superarían la valla del 5% y obtendrían representación parlamentaria si es que –a la vez- logran cinco congresistas en más de una circunscripción. Sobre esta base, se ha señalado que tendremos un Congreso fragmentado.
Un Congreso con múltiples grupos parlamentarios o bancadas no es una novedad en el Perú. Si revisamos reportes oficiales de instituciones especializadas y de la prensa[1] observaremos que así ha sido por lo menos desde el 2011. Ese año, el Congreso se instaló con 6 grupos parlamentarios y terminó con 10; en julio del 2016 el Congreso volvió a instalarse con 6 bancadas y al momento de su disolución en octubre del 2019 tenía 12. El Congreso extraordinario elegido en enero del 2020 inició con 9 bancadas y a la fecha tiene 11.
Las bancadas se incrementan durante cada período parlamentario por la separación de congresistas que forman nuevos grupos. Diversos factores explican estas divisiones. Uno de ellos es la cantidad de congresistas no afiliados al partido político por el cual postularon; otro es la debilidad de las alianzas conformadas para competir en las elecciones; un tercer factor son las diferencias programáticas o estratégicas en la labor parlamentaria. Por otro lado, formar una “bancada propia” otorga beneficios tales como el acceso a la presidencia de comisiones e instancias directivas del Congreso, e incluso la posibilidad de contratar más personal para tareas de asesoría.
Si queremos referencias comparativas, el Congreso de los Diputados de España tiene 10 grupos parlamentarios, el colombiano tiene 15, el chileno 12, el uruguayo 7 y el argentino 19. No somos pues, una excepción.
Si bien la multiplicidad de bancadas dificulta la concertación de una agenda parlamentaria estable y de mediano plazo, en la práctica los grupos tienden o se ven forzados a buscar acuerdos para lograr la aprobación de leyes y para ejercer mecanismos de control político que exige mayorías calificadas. En el actual quinquenio ha sido evidente la formación de bloques por motivos que cada quien puede calificar como beneficiosos o perversos. Por ejemplo, para aprobar la reforma constitucional que llevó al referéndum del 2018, así como para declarar la vacancia del presidente Vizcarra y casi inmediatamente para conformar una nueva mesa directiva que llevó al congresista Francisco Sagasti a la presidencia del gobierno transitorio.
Así pues, la realidad política nos muestra que las bancadas parlamentarias se alían tanto con el fin de dar sostenibilidad a la democracia, como para socavarla.
Es oportuno recordar que en octubre del 2016 el Congreso aprobó la denominada “ley antitransfuguismo” que prohibía la formación de nuevas bancadas y el traslado de congresistas de una bancada a otra. La norma fue declarada inconstitucional entre otras razones por vulnerar la libertad de conciencia y el derecho de participación política; la sentencia del Tribunal Constitucional[2] señaló la necesidad de que el Congreso reglamente “los supuestos legítimos” por los que un congresista puede apartarse de su grupo parlamentario, cosa que aún no ha ocurrido.
La reforma política sobre creación y participación de partidos y alianzas en las elecciones puede incidir sobre el número de bancadas; pero afrontar proactivamente la fragmentación del Congreso requiere de reformas en la estructura y funcionamiento del mismo que reduzcan los incentivos para la división de grupos parlamentarios y estimulen coaliciones perdurables y orientadas a la sostenibilidad democrática y a concertar una agenda de mediano plazo. Así, es necesario reducir el número de comisiones ordinarias y garantizar la permanencia de sus integrantes por más de un año, no cambiar presidencia del Congreso cada año, fortalecer el servicio parlamentario y limitar la contratación de personal de confianza y cumplir con lo señalado por la citada sentencia del TC[3].
El problema, pues, no es tanto el número de bancadas en el Congreso sino las razones por las que se constituyen, así como las posibilidades de generar bloques y coaliciones entre estas, los motivos que alientan esos bloques y la perdurabilidad de los mismos.
[1] Sugiero las páginas web del Jurado Nacional de Elecciones y de la asociación Transparencia, así como la cuenta en Twitter de Yasu Tanaka, @Yasv.
[2] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2017/00006-2017-AI.pdf
[3] Oportunas propuestas se encuentran en el denominado Plan 32 que la AC Transparencia presentó el año 2016.